LE DROIT ADMINISTRATIF

INTRODUCTION

Le droit administratif est le droit applicable à l'Administration comprise dans ses deux sens.
Dans un premier sens, l'Administration désigne l'ensemble des organismes et autorités qui, sous l'impulsion générale des pouvoirs politiques assurent les multiples interventions de l'Etat moderne dans la vie sociale à savoir: pouvoir central, autorités locales telles que préfets, maires, conseillers généraux et municipaux, fonctionnaires, organismes publics.
Dans un second sens, l'Administration désigne les activités qu'assurent tous les organes cités ci-dessus et qui les met en rapport multiples et divers avec les administrés.
Le droit administratif constitue la partie la plus importante du droit public. C’est le droit du déséquilibre car il régit essentiellement les rapports entre les personnes publiques et les administrés.
Dans un tel contexte, quel droit appliquer à l' Administration et devant quel juge?
Les réponses varient selon qu'on se trouve dans le système anglo-saxon ou dans le système français.

• Dans le système anglo-saxon (Angleterre, USA par exemple), l'Administration (personnes et agents publics) est soumise au droit dans les mêmes conditions que les autres citoyens. L'administré en litige avec l'Etat s'adressera au juge de droit commun, aux tribunaux ordinaires. C'est le règne de la loi. Donc pas de droit spécial pour l'Administration ni de juge spécial pour l'Administration.
• Dans le système français, l'Administration est soumise à un droit spécial (le Droit Administratif) et à une juridiction spéciale (les tribunaux administratifs dont le plus important est le Conseil d'Etat). Le Droit Administratif et les juridictions administratives forment dans ce système ce qu'on appelle le régime administratif.

Toutefois, la distinction entre les deux système en matière de Droit Administratif n'est pas rigide. Les anglo-saxons admettent aujourd'hui l'existence d'un Droit Administratif spécifique et le système français fait part à l'application du droit privé sous le contrôle du juge judiciaire à plusieurs aspects de l'Administration, notamment dans le droit de la responsabilité.

Il importe alors d'étudier le Droit Administratif à travers ses bases à savoir: le régime administratif, le principe de la légalité et le principe de responsabilité.



CHAPITRE I: LE REGIME ADMINISTRATIF

Le premier élément du régime administratif est l'existence d'un droit administratif. . Le deuxième élément du régime administratif est la juridiction administrative.

I- LE DROIT ADMINISTRATIF

Ce droit a des critères qui le distingue des autres droits

A- Le Droit Administratif est un droit autonome

Le Droit Administratif constitue un ensemble complet avec son système de sources (dans lequel la source jurisprudentielle occupe une place essentielle) avec une juridiction spécifique et avec des principes de droit qui lui sont propres.

B- Le Droit Administratif est d'origine surtout jurisprudentielle

C'est la jurisprudence administrative qui a élaboré le Droit Administratif. On dit qu'il est un droit prétorien. Cela n'exclut pas l'existence de la loi et de la coutume des sources du Droit Administratif.

C- Le Droit Administratif est un droit évolutif

Le Droit Administratif était longtemps resté tributaire des conceptions civilistes et dominé par elles. Il a donc fallu un gros effort de la juridiction administrative et à la doctrine des auteurs pour le dégager de ces traditions.

Malgré sa jeunesse le Droit Administratif a profondément évolué et reste d'ailleurs plus évolutif que le droit civil.

II- LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE

L'existence de la juridiction administrative constitue un élément important et original du système français. Il différencie ce dernier du système anglo-saxon.

A- Organisation de la juridiction administrative

Elle est constituée du Conseil d'Etat, des Tribunaux administratifs, des Tribunaux à compétence spéciale (cour des compte, conseils universitaires, conseil de l'aide sociale, tribunaux des pensions militaires, etc.), de l'arbitrage.

L'organisation de la juridiction administrative a des traits généraux qui distinguent et qui rendent autonome la juridiction administrative vis-à-vis de la juridiction judiciaire et de l'Administration active.

• La juridiction administrative et celle judiciaire forment deux ordres distincts et parallèles; ayant chacun son personnel, englobés dans deux hiérarchies différentes couronnées, pour le premier par le Conseil d'Etat, pour le second par la Cour de cassation.
• La juridiction administrative n'est pas complètement séparée de l'Administration. Pour qu'une juridiction administrative soit complètement séparée de l'Administration, il faut:

- qu'elle ait vis-à-vis de l'Administration une indépendance suffisante, c'est-à-dire un personnel qui lui soit propre, qu'elle n'emprunte pas à l'Administration active et dont le statut offre des garanties suffisantes d'indépendance;

- qu'elle soit cantonnée dans son rôle juridictionnel, sans avoir en même temps ou accessoirement à remplir des fonctions administratives.

B- La compétence de la juridiction administrative

• La juridiction administrative est compétente à l'égard des litiges auxquels l'Administration est partie, c'est-à-dire des litiges opposant soit un particulier à une collectivité publique, soit deux collectivités publiques l'une à l'autre.
• Parmi les litiges auxquels l'Administration est partie, seuls relèvent de la juridiction administrative ceux qui mettent en cause des prérogatives de puissance publique et généralement concernent une activité de service public.

Les procès nés des activités privées de l'Administration, en particulier de la gestion de son domaine privé relèvent du juge judiciaire.

• La juridiction administrative n'est compétente qu'à l'égard des services publics de l'Administration. Cette précision montre les limites de la compétence de la juridiction administrative:

- du côté du pouvoir législatif. La juridiction administrative se déclare incompétente pour connaître de tout contentieux intéressant l'activité des organes législatifs;

- et du côté du pouvoir judiciaire. Le contentieux du service public de la justice échappe aux tribunaux administratifs.

Toutefois l'incompétence de la juridiction administrative est moins étendue et moins rigoureuse vis-à-vis du pouvoir judiciaire que vis-à-vis du pouvoir législatif.

La procédure devant la juridiction administrative est inquisitoire et principalement écrite.

C-Les recours devant la juridiction administrative

Il existe un certain nombre de recours devant la juridiction administrative, mais les plus importants sont: le recours pour excès de pouvoir et le recours de pleine juridiction. Les deux formes de recours se distinguent par les trois éléments constitutifs de tout acte juridictionnel: la prétention (c'est-à-dire la question posée au juge par le requérant), la constatation faite par le juge et la décision prise par lui.

1- La prétention

• Dans le recours pour excès de pouvoir, la question posée au juge est celle de la légalité d'un acte administratif. Le requérant prétend qu'un acte administratif (un décret, une décision d'un préfet, un arrêté municipal...) est illégal et illégal et demande au juge de l'annuler. On exprime parfois cette idée endisant que le recours pour excès de pouvoir n'est pas un procès entre parties, mais un procès fait à un acte.

Le nom même du recours procède du caractère de la prétention: le requérant prétend qu'en accomplissant un certain acte un agent administratif a excédé ses pouvoirs. Le recours pour excès de pouvoir se rattache ainsi au contentieux dit de la légalité. Il fait encore partie de ce que l'on appelle le contentieux objectif en ce sens qu'il soulève une question de pur droit objectif, celle de la violation d'une règle du droit objectif.

• Dans le recours de pleine juridiction la question posée par le requérant porte sur une situation juridique individuelle à laquelle le requérant prétend et que l'Administration lui conteste ; le requérant prétend avoir droit à quelque chose de la part de l'Administration, prestation, dette d'argent. Le contentieux de pleine juridiction est ainsi un contentieux subjectif, c'est-à-dire relatif à une situation juridique subjective.

2- La constatation et la décision

• Dans le recours pour excès de pouvoir la constataion du juge consiste à dire si l'acte administratif critiqué a ou n'a pas violé le droit, si par la suite, il est ou non illégal.

Quant à la décision elle consiste uniquement pour le juge à déclarer l'acte nul s'il constate son illégalité, ou à débouter le requérant, au cas contraire.

• Dans le recours de pleine juridiction, le rôle du juge est plus complexe à cause du caractère que présente la prétention du requérant. Il consiste à constater la situation juridique de l'administré, son étendue exacte, c'est-à-dire l'existence et la consistance des droits qu'il prétend avoir contre l'Administration. Il apprécie par exemple, si la créance que fait valoir le cocontractant, si l'indemnité à laquelle prétend la victime du dommage provoqué par le service public, sont fondées et correspondent aux sommes réclamées.

De cette nature de la constatation il résulte que la désion du juge a une portée particulière; elle consiste à fixer les droits du requérant, et à condamner, le cas échéant, l'Administration à rétablir et à réaliser ces droits, par exemple, à payer les sommes dues; il n'y a plus simple annulation d'un acte , mais condamnation d'une partie.

CHAPITRE II: LE PRINCIPE DE LA LEGALITE

Les autorités administratives sont tenues, dans leurs activités, de se conformer à la loi ou plus exactement à la légalité qui est une notion plus large que celle de la loi. Le principe de la lé galité constitue une limite du pouvoir administratif, un principe libéral; on parle à ce sujet d'Etat de droit.

I- ANALYSE DU PRINCIPE DE LA LEGALITE ADMINISTRATIVE

L'analyse du principe de la légalité administrative repose essentiellement sur les sources de la légalité et sur les principes de l'illégalité.

A- Les sources de la légalité

Elles sont constituées des sources écrites et des sources non écrites.

1- Les sources écrites

On distingue à ce niveau:

- La Constitution

-Les lois et règlements : c'est la source écrite la plus importante de la légalité car la violation d'un texte de loi ou de règlement par un acte administratif entraîne la nullité de cet acte administratif.

- Les traités internationaux : qui ont une "autorité supérieure à celle des lois". Les actes administratifs qui les enfreignent sont illégaux.

2- Les sources non écrites

Elles sont essentiellment constituées des principes généraux du droit.

Les principes généraux du droit sont des principes non écrits que la jurisprudence reconnaît comme s'imposant à l'administration sous peine d'illégalité. Parmi les plus important, on peut citer:

- Le principe d'égalité des administrés devant la loi

- le principe de la non rétroactivité des actes administratifs, notamment des règlements administratifs.

- le principe de la laïcité

- le principe de neutralité

B- Les formes de la légalité

- Légalité et action positive : Le principe de la légalité limite d'abord l'administration dans ses actions positives du fait que les actes positifs de l'administration doivent respecter les règles qui forment la légalité.

- Légalité et abstention : Le principe de la légalité n'a pas seulement pour effet d'obliger l'administration à respecter la légalité dans les actes positifs qu'elle accomplit, il peut aussi entraîner pour elle des obligations d'agir, lui interdir de s'abstenir. Il en est ainsi dans les cas suivants :

• lorsqu'un texte prescrit de manière précise à l'administration de prendre une mesure. Dans ce cas, elle est obligée d'agir et son refus de le faire constitue une illégalité (susceptible de recours en annulation ainsi que d'action en responsabilité);
• en l'absence de prescriptions légales précises, en principe l'administration apprécie librement l'opportunité d'agir. Mais ce principe n'est pas absolu.

- L'obligation de réglementer : Dans certains domaines bien que la loi ne le prescrive pas clairement, l'administration a une certaine obligation de réglementer, notamment dans les cas suivants :

• en matière de règlementation de police
• lorsqu'une situation illégale prévaut : l'administration doit intervenir pour faire cesser cette situation
• lorsque des personnes sans titre occupent le domaine publique : l'administration a l'obligation de les poursuivre par la procédure des contraventions de grande voirie;

- L'obligation de prendre des mesures d'exécution des lois : l'administration est tenue de prendre des mesures réglementaires nécessaires pour l'exécution des lois ou des règlements dans un délai raisonnable; son abstension constitue une illégalité et une faute susceptible d'engager sa responsabilité.

- L'obligation de pourvoir à l'exécution des décisions de justice : l'administration a le devoir de prêter le concours de la force publique à l'exécution des décisions de justice. Un refus d'agir dans un délai raisonnable engage sa responsabilité :

• sur le terrain de la faute lorsque ce refus n'est pas justifié,
• sur le fondement de l'égalité devant les charges publiques lorsqu'il est dicté par une considération exacte des exigences de l'ordre public et des troubles que provoqueraient une intervention de la force pour l'exécution de la décision.

C- Les modalités de l'illégalité

Un acte administratif peut enfreindre la légalité à partir de chacun de ses éléments constitutifs, à savoir: la manifestation de la volonté, l'objet, le but, les motifs. Ainsi, chacun de ces éléments peut être entaché d'un vice qui lui est propre.

Les modalités de l'illégalité sont alors:

• l'incompétence
• le vice de forme
• l'illégalité relative à l'objet de l'acte
• l'illégalité relative à son but ou à ses motifs

A ces modalités s'ajoute "l'abus de droit" qui consiste dans l'émission d'une mesure inutile ou excessive, dans un domaine où l'administration bénéficiait d'un pouvoir discrétionnaire et où elle n'a pu , par conséquent, commettre d'illégalité proprement dite. A ce titre, la matière n'est pas sans lien avec le principe de proportionalité.

II- LES SANCTIONS DU PRINCIPE DE LA LEGALITE

Elles s’analysent à travers : la nullité des actes administratifs et le contrôle de la légalité.

A- La nullité des actes administratifs

Elle doit être : constatée par une autorité publique et consacrée par l’annulation de l’acte illégal.
Ses effets consiste en ce que l’acte nul est censé n’avoir jamais existé, et ses conséquences sont rétroactivement anéanties (Quod nullum est, nullum producit effectum).

B- Le contrôle de la légalité
On distingue à ce niveau : le contrôle administratif et le contrôle juridictionnel.

1- Le contrôle administratif
Ce contrôle regroupe le recours hiérarchique et le recours gracieux.

• Le recours hiérarchique : c’est un contrôle administratif qui consiste pour l’administré de demander à un supérieur hiérarchique d’annuler l’acte de son subordonné en utilisant son pouvoir hiérarchique.
• Le recours gracieux : est un contrôle administratif par lequel l’administré peut s’adresser à l’auteur de l’acte lui-même et lui demander de revenir sur sa décision. On dit qu’il en appelle de « l’auteur informé à l’administrateur mieux informé ». L’auteur de l’acte peut :

- Soit révoquer sa décision c’est-à-dire l’abroger pour l’avenir ;

- Soit la retirer, ce qui fait disparaître rétroactivement ses effets passés.

2- Le contrôle juridictionnel
Il comporte deux modalités : le recours en annulation (ou recours par voie d’action) et l’exception d’illégalité (ou recours par voie d’exception).

Ces deux voies diffèrent par rapport à leurs effets, à la compétence des juridictions et aux délais.

• Par rapport à leurs effets : le recours en annulation aboutit à faire annuler par le juge l’acte illégal, tandis que l’exception d’illégalité tend seulement à faire annuler son application : elle consiste en ce que, au cours d’un procès, la partie contre laquelle est invoqué un acte administratif soutient que cet acte est illégal ; le seul résultat est que le juge, s’il reconnaît l’illégalité de l’acte, ne fera pas application de celui-ci ; mais l’acte illégal subsiste.
• Par rapport aux compétences : le recours en annulation ne peut être porté que devant un seul juge, le juge de la légalité de l’acte en cause. L’exception d’illégalité peut être soulevée devant tout tribunal devant lequel est invoqué ou opposé, au cours d’un procès, l’acte critiquable ;
• Par rapport aux délais : les recours en annulation sont enfermés dans des délais assez brefs (deux (02) mois en général) ; l’exception d’illégalité peut être soulevée à toute époque.
  

CHAPITRE III : LE PRINCIPE DE LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE

L’étude de ce principe repose d’une part sur l’étude de la responsabilité du fonctionnaire et la responsabilité de l’administration, d’autre part sur les différents régimes de responsabilité.

I- La responsabilité du fonctionnaire et la responsabilité de l’administration

A- La responsabilité du fonctionnaire à l’égard des administrés

Il y a lieu de distinguer la faute personnelle de la faute de service.
La faute personnelle est une faute détachable de la fonction. On retrouve la faute personnelle dans les cas suivants :

• Faute commise en dehors de la fonction : c’est une faute commise par le fonctionnaire hors de la fonction, soit entièrement dans sa vie privée, soit du moins en marge de l’exercice proprement dit de la fonction.
  
• Faute intentionnelle : c’est une faute commise dans l’exercice de la fonction, mais avec une intention malveillante de son auteur.
  
• Faute lourde : c’est une faute commise dans la fonction, en dehors de toute intention malveillante mais ayant une certaine gravité.
  Dans ces cas, c’est le fonctionnaire sur son patrimoine qui supporte la charge de la réparation. Dans le cas contraire, la charge de la réparation revient à l’administration au service de laquelle il est.
  En cas de faute personnelle, l’action relève du juge judiciaire qui applique les règles de fond de la responsabilité de droit civil.
  

B- La responsabilité du fonctionnaire à l’égard de l’administration

Les agents des collectivités publiques sont pécuniairement responsables des préjudices qu’ils ont pu causer à ces collectivités, lorsque ces préjudices résultent de leurs fautes personnelles. Ainsi :

• Dans l’hypothèse du cumul, l’administration dispose d’une action directe contre son agent en dehors de toute subrogation dans les droits de la victime ;
  
• En dehors de l’hypothèse de cumul, l’administration dispose de l’action directe contre son agent pour les dommages que ce dernier a pu directement causer à une collectivité publique.
  L’action de l’administration contre le fonctionnaire relève de la compétence des tribunaux administratifs.
  

II- Les différents régimes de responsabilité (la responsabilité de l'administration)

A- Le régime général de la responsabilité de l’administration

Il tient au fait dommageable, au préjudice réparable et à la fonction publique, cause du dommage.

• Le fait dommageable : il peut résulter soit d’un fait répréhensible, fautif (responsabilité pour faute), soit d’une relation de cause à effet entre le préjudice et l’activité incriminée, même si celle-ci a été parfaitement correcte (responsabilité sans faute).
  La responsabilité pour faute constitue le droit commun de la responsabilité administrative. En règle générale, le juge administratif ne condamne l’administration que si une faute est établie à sa charge et, dans toutes les hypothèses, il examine la commission d’une faute lorsqu’elle est évoquée. La faute administrative peut consister soit en une faute individuelle, commise par un agent qu’il est possible d’identifier, soit en une faute anonyme dont l’auteur n’apparaît pas clairement sous la forme d’un fonctionnaire identifiable : c’est le service dans son ensemble qui a mal fonctionné.
  
• Le préjudice réparable : pour que soit engagée la responsabilité de l’administration, le requérant doit établir qu’il a subit un préjudice. Faute de préjudice réel, pas de responsabilité. Le préjudice, pour donner lieu à réparation doit d’abord être imputable à l’administration, c’est-à-dire résulté de son fait, ensuite avoir avec l’action administrative une relation directe et certaine.
  
• La fonction publique, cause du dommage : lorsque l’activité qui a causé le dommage se rattache à l’une des trois fonctions de l’Etat (administrative, législative ou juridictionnelle), la responsabilité de la puissance publique peut être engagée indifféremment et dans les mêmes termes et conditions à l’occasion de l’une quelconque de ces trois fonctions.
  

B- Les régimes législatifs particuliers

Les textes législatifs qui ont organisé la responsabilité de l’administration dans un domaine déterminé en confie généralement le contentieux au juge judiciaire.
Ces régimes législatifs spéciaux de responsabilité sont généralement plus favorables aux victimes que le système de droit commun, soit qu’il s’agisse d’une responsabilité élargie de l’administration, soit que la responsabilité de celle-ci soit substituée à celle de son agent. D’une manière générale, dans ces conditions, la réparation prime la responsabilité.

Quelques références bibliographiques

1. J.-L. Quermonne, L’évolution de la hiérarchie des actes juridiques en droit publique français, th. Caen 1952
   
2. R. Alibert, Le contrôle juridictionnel de l’administration au moyen du recours pour excès de pouvoir, Payot, 1926
   
3. R. Chapus, Le juge administratif face à l’urgence, Gaz. Pal. 1985
   
4. Yves GAUDEMET, Le droit administratif (tome1), LGDJ, 16ème édition, 2001.